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第四节州县巡警与地方社会
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一、警区与派出机构
清政府认为，警察是“维持治安之主要机关”
，也是“维持司法之补助机关”
[145]，也就是说，警察尤其是州县巡警承担着维护基层社会安定、实施国家权力的重要职责。
通过警察制度，国家对基层社会实行了一种不同于以往的新的治理方式，同时也促使传统士绅地位发生变化。
维系传统基层社会治安存在三个系统：保甲、团练和官府捕役。
三个系统职能各有偏重，共同承担乡里社会安民察奸之责。
保甲由官府设置，重在通过联保弭盗安民；团练以绅士为主体，重在以武装“守望相助”
；官府捕役重在侦查缉捕。
然而久而久之，各自弊端也在滋生蔓延。
保甲逐渐废弛；团练“虽捕盗较为得力，而控驭亦多有失”
；官府捕役日益扰民，成为“民生之蟊贼”
[146]。
在这种情况下，民政部以为“非一警察以齐之”
，力图以此取代旧制，克服旧制之积弊。
清末警察虽然是新制，但整合了传统保甲、团练、官府捕役的职能，即将原来分散的职能统归于一，使警察的权力大大扩张。
同时，通过乡镇巡警的建立，州县之下划分警区，在一定程度上改变了基层社会组织结构和治安模式。
在传统乡村社会中，保甲虽是国家强行推行的控制乡村社会的方法，但清政府也有意让保甲与自然村、宗族结合，保甲长均为本地人，这就使保甲在长期的演变过程中，和乡村的传统社会结构形成互为连接的关系。
[147]
但清末的警察则另起炉灶。
四川规定，各州县城乡街道在30条以内者统设巡警分局一所，有二分局以上增设一正局，有六分局以上增设二正局，正局定设正警长一员，分局定设副警长二员。
[148]繁盛州县乡镇巡警以五区为限，中等州县分四区，简僻分三区；每区所设警官、巡警人数各有定规。
[149]
除划分警区外，许多地方在距警区偏远地方设派出机构。
四川规定每区在分署附近十里内择要设立分驻所一处或两处，酌派长警轮流驻之，为每区之辅助。
直隶清河县也于分局鞭长莫及之处，或村庄稍密，或地居冲要者，“酌设巡所数处”
，责成各该管局区不时稽察。
[150]其他省随着乡镇巡警的创办，亦陆续有巡所、分巡所、派出所之设。
清末新政时期，随着州县学务、警察、地方自治的次第展开，基层社会开始了新一轮的区域划分。
按清政府的规定，自治区以人口和居住地划分乡、镇；学区是为基层办学而设，大致也以人口和地方的繁盛为准；警区划分除考虑地方繁盛外，更注重“权衡于地势广狭之间”
[151]，以便于治安管理为划分标准。
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