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耗羡归公
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在清理钱粮亏空中，一方面着落于赃官及其亲友，可行的另一个途径则是用耗羡银来弥补的方法。
火耗之重本已是突出的社会问题，还要用作清欠，雍正就更为重视它，越发要解决它的弊端了。
火耗以及与其相联系的差役和滥征滥派，雍正早看在眼里。
雍正元年元旦，他谕地方官文告中说“今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，睃削何堪。
至州县差徭，巧立名色，恣其苛派，竭小民衣食之资，供官司奴隶之用”
。
又说“在康熙时，有人请加火耗以补亏空，先帝未允，如今耗羡断不能加”
。
由此可见，雍正在考虑既要削减耗羡又要用火耗银清偿亏空的办法。
耗羡部分归公，康熙统治时期就有人提出，但是没有得到康熙的批准，未能实行。
雍正元年五月，湖广总督杨宗仁再次提出。
他奏称地方上的公事开销，都是地方官勒派百姓供应，不如令州县官在原有耗羡银内节省出二成，交到布政司库房，“以充一切公事之费，此外丝毫不许派捐”
。
耗羡本来是地方官私征私用，如康熙所说是地方官的私事，杨宗仁要他们拿出一小部分归省里，作为公用，实际上是提出了具有耗羡归公意义的建议。
雍正见到他的奏折，立即加以支持，说他“所言全是，一无瑕疵，勉之”
。
鼓励他好好实行。
同年，山西巡抚诺敏因该省耗羡问题比较严重，要求将山西各州县全年所得的耗羡银，通通上交布政司库，一部分用作抵补无着落的亏空，一部分给各官做养廉银。
这是全面实行火耗归公的办法，雍正高兴地批准他在山西实行。
雍正二年年初，河南巡抚石文焯奏称：该省共有耗羡银四十万两，给全省各官养廉银若干，各项杂用公费若干，下余十五六万两解存藩库，弥补亏空，因此办公费用都出在耗羡内了，不再议捐睃民。
这便是耗羡提解的办法。
雍正原本看不上石文焯，见到这个奏折，在朱批中表示赞赏“此奏才见著实，非从前泛泛浮词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算，如何抵项，如何补苴，若干作为养廉，若干作为公用，说得通，行得去，人心既服，事亦不俣，朕自然批个是字”
。
在雍正支持下，山西、河南首先实行耗羡归公之举措。
雍正有推广诺敏的办法之意，于是，命九卿会议具奏。
官员多不赞成，内阁作出请禁提解火耗的条奏。
他们的理由是：一、耗羡是州县应得之物，上司不得提解。
二、“提解火耗，定限每两若干，不能寓‘抚’字于催科”
，意思是把不是正税的火耗当作正税征收，使人感到增加赋税。
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